Чому напередодні Нового року важливо обговорити нову модель управління для України?

Якщо попередні роки можна охарактеризувати як час великих (і часто штучно завищених) очікувань, то 2024-й був сповнений тривоги й невизначеності. Багато говорять про втому від війни, але і вона, і два попередні явища - дітища однієї проблеми. Ми не маємо чітко артикульованого бачення майбутнього держави.

Одночасно з нерозумінням напрямку, в якому рухається країна, суспільство відчуває занепокоєння через те, що цьогорічна ситуація на фронті нагадувала безперервне гасіння пожеж, і не завжди з успіхом. У той же час, в тилу періодично спостерігалися спроби організувати масштабні святкування, навіть в умовах кризи. Наприклад, роздача "тисячі" та "національного кешбеку", тоді як дві третини бюджету покриваються за рахунок міжнародних партнерів, а уряд вимушений суттєво підвищити податки.

Незважаючи на те, як сумно це може звучати, ми опинилися в цій ситуації цілком закономірно. Концентрація влади в руках однієї особи, тобто Президента, в умовах виборчої демократії зазвичай не відзначається стратегічним і системним підходом до управління державою. Частіше за все це перетворюється на політику, орієнтовану на миттєві враження. І навряд чи знайдеться хтось, хто б умів створювати ефектні шоу краще, ніж колишні професійні шоумени. Однак за сценою цих вистав часто приховані невирішені проблеми та втрачені можливості.

Чому ми піднімаємо питання про брак стратегічного бачення майбутнього у державних органів? Давайте проаналізуємо це на прикладах ключових рішень, які ухвалило керівництво країни в минулому році.

Фактично, всі відомі рішення, які приймалися парламентом, урядом або навіть Президентом, останній презентував як свої власні ініціативи. Це стосується як виплати "тисячі", так і програми "національний кешбек". Втім, загалом економічними питаннями мав би займатися прем'єр-міністр.

Найбільш вагомим рішенням цього року було ухвалення закону про мобілізацію. При цьому Президент вдавав, що потреба держави в мобілізації - це справа військових. А останніх "підманули", пообіцявши звільнення зі служби через 36 місяців і прибравши норму в день голосування за закон в цілому.

Слід зазначити, що необхідність прийняття окремих постанов для покращення процесів бронювання, набору та переведення військовослужбовців ще раз свідчить про те, скільки аспектів було упущено в основному документі. Це також акцентує на низькому рівні законотворчої діяльності та небажанні відповідальних осіб приймати непрості, але необхідні рішення.

Цьогоріч втручання Президента в роботу уряду набуло небувалого розмаху. І найбільш явним інструментом для цього були показові засідання Ради національної безпеки і оборони. Так, на початку року РНБО рекомендувала Президентові утворити Раду з питань підтримки підприємництва в умовах воєнного стану. А ще - доручила Кабміну підготувати законопроєкти, які мали б знизити тиск на бізнес.

А вже під кінець року Президент за допомогою РНБО вирішив реформувати медико-соціальні експерті комісії (МСЕК). Потрібні, на перший погляд ініціативи, якби не кілька "але". Перш за все, за Конституцією, РНБО - це координаційний органом в сфері безпеки і оборони. Тож її вплив не мав би поширюватися на економічну політику чи, тим більше, на реформу МСЕК.

Втручання у сфери, що не є безпосередньо підконтрольними, через механізм Ради національної безпеки стало звичним явищем для українських лідерів. Наприклад, Віктор Ющенко в рамках засідань РНБО намагався знайти рішення в умовах економічних труднощів або вирішував питання, пов'язані з державним підприємством "Поліграфічний комбінат "Україна". Віктор Янукович, у свою чергу, ставив завдання щодо забезпечення населення якісними та доступними медикаментами. Президент Порошенко також займався вирішенням питань, пов'язаних із Приватбанком.

Процес зміни частини уряду, що відбувся у вересні, залишив після себе неприємні враження. По-перше, прем'єр-міністр практично не прокоментував процедуру підбору нових кандидатів. І що ще гірше, це нікого особливо не здивувало. Наступним кроком парламентська більшість без заперечень підтримала нових міністрів. У свою чергу, парламентська опозиція не змогла (або не хотіла) продемонструвати, яким чином має здійснюватися парламентський контроль.

З одного боку, всім очевидно, що відбір і затвердження кандидатів на міністерські посади відбувалися в Офісі Президента. З іншого боку, депутати мали шанс взяти на себе відповідальність за державу і почати виконувати свої обов'язки. Проте, на жаль, вони вирішили залишитися в ролі спостерігачів і продовжували нарікати на адміністрацію президента.

Якщо поглянути на події останніх трьох десятиліть, можна помітити, що в певному сенсі ми застрягли в замкнутому колі. Президенти мають вплив на виконавчу гілку влади, хоча, згідно з Конституцією, це не повинно бути їхньою роллю. Голови обласних адміністрацій, замість того щоб реалізовувати урядові програми, виконують вказівки президентів. А роль парламенту здається неактивною та безініціативною.

Іноді нам подають спокусливу ілюзію, що необхідно просто змінити процедури призначення суддів, прокурорів або поліцейських, заснувати нові державні установи чи ввести нові принципи доброчесності, і тоді державний механізм функціонуватиме бездоганно та результативно. Проте досвід свідчить, що корінною проблемою є не що інше, як невдосконалена система влади, закріплена в Конституції.

Змішана модель управління, в якій Президент насправді контролює виконавчу владу, призводить до того, що замість належної системи контролю та противаг ми спостерігаємо розподіл виконавчої влади, Президента, який не підлягає жодному контролю, та ослаблену місцеву адміністрацію.

Слід визнати: для відновлення країни після конфлікту, інтеграції до Європейського Союзу та НАТО, а також для протистояння постійній загрозі з боку росії, необхідно реформувати державну систему. Нам потрібен такий механізм управління, який зможе, з одного боку, ефективно боротися з агресором, а з іншого – гарантувати безпеку і добробут наших людей.

Зрозуміло, що в умовах воєнного стану внесення змін до Конституції є неможливим, проте ми зобов'язані обговорити, якою має бути нова структура влади. Це непроста тема, але лише через відкриті і детальні дискусії ми зможемо просуватися вперед.

У Центрі спільних дій ми створили концепцію трансформації системи влади, яку прагнемо обговорити та поліпшити. Адже справжня демократія вигідна кожному з нас.

По-перше, варто зазначити: в Україні Президент не є частиною виконавчої влади, однак згідно з Конституцією, він має значні повноваження в галузі безпеки та оборони, зовнішніх відносин і правосуддя, які є елементами виконавчої влади. Інакше кажучи, наші президенти часто втручаються в діяльність уряду, а часом навіть вступають у конфлікти з прем'єр-міністром.

Наріжним каменем будь-якої системи стримувань і противаг є контроль парламенту над виконавчою владою. Але фактично парламент не контролює ту частину виконавчої влади, яка залежить від Президента. Крім того, Президент має прямий вплив на Службу безпеки України та Генерального прокурора, що дає йому необмежені можливості тиснути на парламентарів та бізнес, який фінансує політичні партії.

Саме тому ми пропонуємо позбавити Президента впливу на призначення міністрів оборони та закордонних справ. Кандидатури прем'єра, всіх членів уряду, Генерального прокурора має пропонувати парламентська більшість, а далі їх мають призначати нардепи. При цьому Кабмін призначатиме вище військове командування, керівництво військових формувань, правоохоронних органів, органів безпеки та розвідувальних органів після попереднього обговорення таких кандидатур в профільному комітеті та на засіданні Верховної Ради. Політичне керівництво обороною здійснюватиме прем'єр-міністр.

У нашій моделі зовнішню політику також координуватиме уряд. Президент, обраний на загальнонаціональних виборах, матиме здебільшого церемоніальні обов'язки у сфері міжнародних відносин. Зокрема, він представляє державу на офіційних переговорах за згодою Міністерства закордонних справ, укладає міжнародні угоди від імені держави, призначає послів України за консультаціями з відповідним комітетом парламенту та приймає іноземних дипломатів.

Одна з наявних проблем полягає ще й в тому, уряд не може повною мірою впроваджувати державні політики, оскільки місцеві органи виконавчої влади фактично підпорядковані Президенту. Адже саме він призначає їхніх очільників. Тому ми пропонуємо позбавити Президента впливу на призначення керівників місцевих органів виконавчої влади і передати ці повноваження Кабміну, а також надати головам місцевих державних адміністрацій статусу державних службовців.

Є критична необхідність посилити парламентський контроль. Зокрема це стосується сфери безпеки і оборони. Парламентська опозиція позбавлена ефективних механізмів контролю за урядом, а комітети Верховної Ради не мають достатніх повноважень для здійснення нагляду. У більшості випадків рішення приймаються кулуарно, без належного обговорення та прозорості.

Парламент додатково ускладнює ситуацію, адже підстави для його розпуску залишаються неясними. Це може призвести до зловживання з боку Президента в своїх інтересах. Наша пропозиція полягає в тому, щоб у Конституції закріпити механізми контролю за урядовою діяльністю для парламентської опозиції, а також надати комітетам автономні повноваження для моніторингу роботи Кабінету Міністрів і окремих міністерств. Крім того, для посилення парламентського нагляду в галузі безпеки та оборони планується створення інституту військового омбудсмена Верховної Ради.

Щоб уникнути зловживань Президентом правом розпуску парламенту, важливо встановити конкретні умови для дострокового припинення повноважень Верховної Ради.

Ще один ключовий момент полягає в тому, що Конституція не містить чітких підстав для створення окремих спеціалізованих правоохоронних структур та державних регуляторних органів. Наприклад, Національна комісія, яка займається державним регулюванням у галузі зв'язку та інформатизації, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державне бюро розслідувань і Національне антикорупційне бюро, хоч і виконують функції виконавчої влади, проте їхній правовий статус залишається невизначеним.

Тож варто визначити в Конституції спеціалізовані правоохоронні органи та державні регулятори як органи виконавчої влади, а також закріпити їх незалежність шляхом:

Врешті-решт, ми приходимо до висновку, що сучасна структура адміністративно-територіального поділу є архаїчною і не задовольняє актуальні потреби, оскільки вона була сформована радянською владою для задоволення власних інтересів. Важливо також зазначити, що автономія Криму виникла через руйнівний вплив Росії на початку 90-х років.

Що це означає на практиці? Наприклад, обласний рівень управління часто дублює функції районів, що створює зайві бюрократичні перепони. Без модернізації адміністративно-територіального устрою децентралізація - найуспішніша з реформ - не буде повною. Тому ми пропонуємо запровадити дворівневу систему - без обласного рівня - та позбавити Крим статусу автономії.

Для успішного опору російській агресії під час війни і в період післявоєнного відновлення Україні необхідно стати ефективною та спроможною державою. Європейська та євроатлантична інтеграція, які можуть стати основою для безпеки, економічного розвитку та стабільної демократії в протистоянні з Росією, можливі лише за умови безперебійного функціонування незалежних і демократичних публічних інститутів. Це не лише сприятиме економічному процвітанню громадян, але й створить бар'єри проти ризиків повернення до авторитаризму та популізму.

І щоб усього цього досягнути, обговорювати зміни до Конституції, продумувати систему стримувань і противаг, напрацьовувати проєкти змін треба вже зараз.