Пастка "тихої згоди". Як, використовуючи ЄС як прикриття, уряд продовжить нищити культурну спадщину.
Уряд без зайвого шуму змінив процедури отримання дозволів та погоджень на реставрацію пам'яток і будівель у історичних зонах. Постанова №1130, що залишатиметься в силі під час воєнного стану та протягом року після його завершення, вводить принцип "мовчазної згоди" для реставраційних робіт. Це означає, що якщо протягом десяти днів державні органи не нададуть відповіді, дозвіл вважається автоматично наданим.
Національна спілка архітекторів висловила занепокоєння, що це становить серйозну загрозу для культурної спадщини, оскільки така норма сприяє можливим зловживанням. Подібна концепція вже отримала негативну реакцію в контексті суперечливого законопроєкту №5655.
Проблема глибша. Постанова суперечить одразу кільком законам, Антикорупційній стратегії та Державній антикорупційній програмі, фактично узаконюючи корупційні ризики у сфері, де вони й без того процвітають. А ухвалили її під виглядом "виконання вимог ЄС" для отримання макрофінансової допомоги.
Навіть під час війни українську культурну спадщину нищать не лише російські ракети, а й вітчизняні забудовники. Причина -- вразливе пам'яткоохоронне законодавство, яке чиновники Мінкультури і профільних департаментів роками ігнорують. Статтю 19 Конституції, яка вимагає діяти лише "на підставі й у спосіб, визначені законом", фактично викреслено з практики.
Згідно з законодавством України, зокрема законами "Про адміністративні послуги" та "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", перелік документів та підстав для відмови має визначатися виключно законодавчими актами. Проте в галузі охорони спадщини ці норми не дотримуються вже більше десяти років.
Дерегуляція у містобудуванні після 2011 року лише поглибила хаос -- забудовникам дозволили ігнорувати пам'яткоохоронне законодавство. А громадський контроль практично неможливий: закон не передбачає публічності у дозвільних процедурах, тому інформацію про заявки й дозволи приховано від суспільства.
У червні 2022 року, з метою спрощення процедур, уряд прийняв постанову №722, яка впровадила механізм погодження через Єдину державну електронну систему в галузі будівництва (ЄДЕССБ). У разі, якщо відповідь не надходила протягом 30 днів, автоматично видавалося погодження на будівництво.
Тепер постанова №1130 далі поглибила цей принцип, попри його очевидну незаконність і ризики для пам'яток. Формально -- "на виконання Меморандуму з ЄС", фактично -- для створення нових можливостей заробити на мовчанні держави.
Суперечності між містобудівним і пам'яткоохоронним законодавством тривають із 2011 року.
Законодавство, що регулює містобудівну діяльність, забороняє вимагати погодження проектів, тим часом як Закон "Про охорону культурної спадщини" продовжує це робити. Цю норму зараз використовує Міністерство культури, що призводить до правового вакууму, який активно експлуатують чиновники.
Органи архітектурного контролю часто відмовляють у видачі дозволів через відсутність необхідних погоджень, тоді як установи, що займаються охороною культурної спадщини, фактично "продають індульгенції" – схвалюють проєкти, що передбачають перевищення висотності або знесення історичних будівель. У випадках, коли досягти угоди з чиновниками виявлялося складно, забудовники змушені були звертатися до суду, який у деяких випадках визнавав надання погодження "внаслідок мовчазної згоди".
Постанова №722 від 2022 року легалізувала цю практику: якщо орган не відповів упродовж 30 днів, проєкт вважався погодженим. Це дало змогу "домовлятися" про затягування розгляду заяви й швидко, без судів, отримувати формальний дозвіл без жодної перевірки.
Закон №1423-IX, прийнятий у 2023 році, мав на меті вирішити конфлікт, скасувавши необхідність отримання обов'язкового погодження. Контроль за дотриманням вимог щодо охорони пам'яток під час видачі дозволів покладався на архітектурну інспекцію, проте уряд не відмінив попередню постанову. У результаті, забудовники продовжували подавати заявки через електронну систему, спираючись на вже існуюче погодження.
Постанова №1130 повинна була вирішити проблему, але, замість цього, вона породила новий вид бюрократії: тепер протягом місяця органи влади можуть лише сповістити, що погодження не є необхідним. Якщо ж відповідь не надійшла, проєкт автоматично вважається затвердженим знову.
Таким чином, дерегуляція в Україні лише закріпила існуючу практику: хоча дозвільні документи формально скасовані, самі процедури, строки та ризики залишилися без змін. Більше того, 30-денний термін створив новий ринок "прискорених" послуг — тепер навіть законні забудовники знаходять вигоду у сплаті за пришвидшену відповідь. Як результат, Кабінет Міністрів не усунув проблеми, а фактично легалізував механізм, що дозволяє будувати в історичних зонах без належного контролю.
Юридична плутанина в галузі реставрації триває вже багато років. Містобудівний кодекс дозволяє діяти без необхідності отримання погоджень, тоді як закон про охорону культурної спадщини вимагає окремих дозволів. Уникаючи розгляду цих суперечностей, чиновники просто їх ігнорують: правоохоронці відкривають кримінальні провадження, незважаючи на відсутність будь-яких документів, а Державна інспекція архітектури і містобудування (ДІАМ) часто відмовляє у видачі дозволів, зсилаючись на Міністерство культури.
До 2024 року діяла двоетапна процедура: спершу погодження науково-проєктної документації, потім дозвіл на реставрацію. Постанова №1130 зруйнувала систему, запровадивши принцип "мовчазної згоди" для обох етапів і скорочення строку розгляду при наданні дозволу на реставрацію з одного місяця до десяти днів.
Таке рішення суперечить законодавству в сфері адміністративних послуг та дозвільної системи, яке передбачає, що строки можуть бути визначені виключно законами, а не підзаконними актами. Внаслідок цього, посадова особа має можливість ігнорувати запит, що призводить до автоматичного отримання дозволу.
Це формує бездоганну систему безвідповідальності: достатньо просто "проігнорувати" відповідь, щоб отримати дозвіл на будь-яке втручання в об'єкт культурної спадщини. ДІАМ, не оцінюючи наслідків проведених робіт, без зайвих вагань видає дозволи на будівництво, посилаючись на вже "існуючий" дозвіл від органу охорони пам'яток.
Принцип "мовчазної згоди" у сфері реставрації насправді став засобом узаконення знищення культурних пам'яток, а контроль з боку держави перетворився на ілюзію.
Україна має затверджену законом Антикорупційну стратегію та Державну антикорупційну програму (ДАП), ухвалені під тиском західних партнерів. На момент прийняття постанови Кабміну №722 у 2022 році ці документи ще не діяли. Але нова постанова №1130 мала з ними узгоджуватися, натомість грубо порушила їхні вимоги.
Антикорупційна стратегія чітко вказує на конфлікти між містобудівними нормами і законами з охорони пам'яток як одну з основних причин корупційних проявів. Для вирішення цієї проблеми документом передбачено прийняття нових законодавчих ініціатив, які зменшать вплив принципу "мовчазної згоди" та внесуть корективи до списку адміністративних послуг у сфері охорони культурної спадщини.
ДАП уточнює завдання:
Обидва законопроєкти мали на меті запровадити механізм, що унеможливлював би затримки у розгляді заяв та передбачав покарання для посадовців за бездіяльність. Міністерство культури повинно було реалізувати це завдання до листопада 2023 року, проте не виконало його.
Замість виконання вимог Антикорстратегії та ДАП міністерство подало до Кабміну проєкт, який їм прямо суперечить. І уряд його схвалив.
Цікава ситуація склалася з Національним агентством з питань запобігання корупції (НАЗК), яке не лише відповідальне за проведення антикорупційної експертизи урядових ініціатив, але й зобов'язане контролювати реалізацію Державної антикорупційної програми (DAP).
У фінальні дні керівництва Олександра Новікова в агентстві не було зафіксовано видачі погоджень, які вже були анульовані на законодавчому рівні. Проте виявилися проблеми, пов'язані з невідповідністю термінів видачі дозволів чинним законам. Запровадження принципу "мовчазної згоди" у процесі реставрації навіть не було передбачено в редакції документів.
У наступному етапі Міністерство культури кардинально переосмислило проєкт, адаптувавши його до версії, схваленої у вересні, яка містить суттєві корупційні ризики і порушує Державні архітектурні принципи (ДАП). У травні 2024 року цей проєкт, але вже з новою назвою, знову був надісланий до Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК).
І диво! Оновлене НАЗК під керівництвом Віктора Павлущика жодних порушень не виявило. Не помітило навіть тих ризиків, які раніше фіксувало саме агентство, зокрема, незаконне скорочення строків видачі дозволів.
Отже, ми спостерігаємо традиційну українську ситуацію: антикорупційні програми створюються лише для звітності перед міжнародними партнерами, в той час як насправді уряд та відповідні органи працюють в протилежному напрямку, впроваджуючи нові корупційні схеми під виглядом реформ.
Постанову Кабінету Міністрів №1130 було оприлюднено несподівано — її зміст більше ніж півтора року залишався у таємниці. Цей документ вносить зміни у процедури отримання дозволів у галузі охорони культурної спадщини та повинен був пройти процедуру громадського обговорення, згідно з вимогами Закону "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Проте уряд знайшов спосіб обійти цю процедуру.
В кінці 2022 року Верховна Рада внесла зміни до списку винятків із цього законодавства. Тепер будь-який нормативний акт, який хоча б мимохідь стосується реалізації міжнародного договору, може бути прийнятий без проведення публічних консультацій. Вигідна схема: додайте в пояснювальну записку кілька фраз про "виконання зобов'язань згідно з міжнародним меморандумом", і думка суспільства стає непотрібною.
Саме так і зробили з постановою №1130. У пояснювальній записці зазначили, що вона приймається на виконання Меморандуму між Україною та ЄС про макрофінансову допомогу у 2023 році. А виконання меморандуму -- це частина міжнародного договору. А значить, усі процедури відкритого обговорення офіційно "необов'язкові".
Парадокс полягає в тому, що меморандум жодним чином не згадує про охорону культурної спадщини. Його основна умова полягає у реалізації Плану заходів, спрямованого на дерегуляцію господарської діяльності та поліпшення бізнес-клімату. Проте всього через два тижні після підписання цього документа Кабінет Міністрів вніс зміни до зазначеного плану, суттєво змінивши його зобов'язання: пункт про врегулювання законодавчих колізій було вилучено, натомість були додані зміни до постанови №722, які фактично скорочують терміни видачі дозволів і зменшують контроль за процесом реставрації пам'яток.
У результаті грубе порушення одразу трьох законів і статті 19 Конституції стало нібито "вимогою ЄС". Хоча Єврокомісія, очевидно, навіть не підозрювала, що під її ім'ям легалізують механізм, який відкриває шлях до зловживань і руйнування культурної спадщини.
Ба більше, принцип "мовчазної згоди", що створює основні корупційні ризики, взагалі не згадувався у жодному з документів ЄС чи Плані заходів. Його туди "вмонтувало" Мінкультури -- власноруч і безконтрольно.
Отже, уряд скористався європейськими угодами як засобом для реалізації внутрішніх маніпуляцій. Під прикриттям дотримання міжнародних зобов'язань насправді була запроваджена схема, що ставить під загрозу антикорупційні гарантії та охорону історичних пам'яток.
І, схоже, ця практика може стати системною. Адже виконання Плану дерегуляції тепер закріплене і в програмі Ukraine Facility, що відкриває нові можливості для подібних "реформ" -- уже з європейським прапором у руках.
